作者：陆铭，上海交通大学安泰经济与管理学院教授，研究方向为城乡和区域发展。
通信作者：楼帅舟，上海交通大学安泰经济与管理学院博士研究生，研究方向为城市发展与大数据应用。
来源：《经济地理》2024年第9期
摘要：随着现代化水平的提高，中国经济将进入后工业化阶段，人口呈现出从农村向城市，从小城市向大城市，从外围向中心城区集中的趋势。城乡融合发展必须具有大国空间格局思维，在人口流入地深化以大城市为重点的户籍制度改革，改善以随迁子女教育和保障房为重点的公共服务供给。在人口流出的中小城市和农村则需要实现减量发展，重点是深化农村土地制度改革，顺应农村地区产业发展的需要，盘活闲置的建设用地和宅基地。
关键词：大国空间格局，城乡融合，人口，户籍制度，土地制度
中共二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。需要明确的是，中国式现代化首先必然体现为经济发展水平不断提高，而与之相伴随的则是产业结构和空间结构的持续调整。中国在人均GDP意义上即将跨越中等收入国家向高收入国家迈进的门槛，与此相伴随的是经济和人口将持续向城市特别是中心城市周围集中，整个中国的人口呈现出一种从沿海向内陆、从大城市向外围地区依次递减的“双重—中心外围格局”。在这一新的历史时期，全国各个地区的产业结构也将日益呈现“双重—中心外围格局”。越是靠近沿海和大城市的地区服务业比重越高，且服务范围越广，而越是远离沿海和大城市的地区，越是专业化于农业、旅游和自然资源产业，制造业则主要布局在大城市及邻近的中小城市，远离大城市的地区从事的制造业主要依赖于当地资源。在这一大国的空间格局下，城乡融合发展不再只是局限于本地的城乡之间，而是要有一个全国范围之内的大空间格局，相关的制度设计也需要有大国空间思维。
本文的结构安排如下：第一节论述中国经济出现的后工业化趋势，以及地区间分化为人口流入地和人口流出地的空间格局。第二节和第三节分别讨论人口流入地和人口流出地面临的政策问题，重点是土地和住房问题。第四节是全文的总结。
1 适应后工业化趋势的大国空间格局
一段时间以来，中国社会各界（尤其地方政府）存在重制造轻服务、重生产轻消费的现象。在中国即将步入高收入国家行列的新发展阶段，要进一步推动发展观念的转变，顺应经济结构发展趋势，大力发展生产型服务业等高附加值产业和满足人民新需求的消费性服务业，更好地推进服务业与农业、制造业的融合发展。为此，我们首先需要把本文所论述的城乡融合发展置于后工业化时代的大背景之下。
从发展阶段上看，中国与世界上其他国家同阶段相比，服务业占比偏低，不存在所谓的“过早去工业化”现象。在过去很长一段时期，出口导向型的经济结构使得制造业成为中国经济的支柱产业。对于地方政府而言，因为制造业相对规模更大且计税更便捷，因而也存在鼓励发展制造业的动机。但偏向制造业的发展模式的结果是，要维持制造业占地区生产总值的高比重，就必须在国内制造品需求相对饱和的情况下，持续依赖出口来消化国内产能。然而，随着全球化趋势的变化和中国制造业产能的迅猛发展，依靠国际市场的制造业面临严峻的外部需求和政经环境制约。展望未来，中国要勇敢迎接服务业占比持续上升的后工业化时代，这既是经济发展的客观规律，也是中国适度减少对国外制造品市场依赖的理性选择。
相较于要发展高附加值的生产性服务业的共识，消费性服务业在中国长期未受重视。实际上，消费性服务业的发展对于扩大内需、带动经济发展具有至关重要的作用。2023年以来我国的经济表现冷热不均，一方面，工业品、房地产等相关的消费不足；另一方面，演唱会、旅游、电影、游戏产业消费屡创新高。这种现象反映了居民对服务需求的增长和制造业消费的趋于饱和，而且这种趋势在未来也将持续存在。忽视消费性服务业的结果将对中国经济高质量发展产生多方面影响：一是服务进口增加，给服务业开放带来压力；二是国内需求无法满足，影响内需增长；三是就业机会减少，不利于收入分配格局改善。鉴于此，《国务院关于促进服务消费高质量发展的意见》出台。旨在通过解除对服务业发展的限制，提振消费并改善民生。
技术进步将加速经济的后工业化进程。制造业领域，由于机器对于人工的替代，中国的制造业就业持续多年负增长。技术进步在替代部分标准化、流程化的制造业劳动力的同时，也使得一些制造业就业岗位服务化，这部分统计在制造业内的岗位（如高附加值的研发和设计，以及低附加值的物流和客服），在趋势上却可能随着社会分工深化而出现“服务外包”，从而被统计为服务业。服务业领域，人工智能和大数据等技术进步，在服务业中创造了大量就业岗位，包括网约车司机、外卖骑手、家政服务员等职业的新就业群体日益庞大。在此技术进步过程中，制造业劳动生产率提高得相对更快，与此同时，人们对服务的需求持续增长，但服务业的劳动生产率却难以实现相应的提升。因此，随着技术的进步，服务行业的工资随之上升，就业机会也越来越多地集中在服务业。一些基于平台的生活服务业，因为进入门槛不高，发挥了稳定就业的“逆周期”作用。以我们所调研的某大型生活服务业平台为例，在就业形势严峻的2023年，骑手同比增长超过20%。
由于服务业占比持续提升，且服务产品的可运输性和可储藏性更差，服务业比制造业和农业更加依赖于供给和需求的面对面接触。人口密度更高的大城市发展服务业的优势强于小城市，而城市的中心城区发展服务业的优势又强于郊区和农村，因此中国人口出现了“向心城市”的特征，即人口从农村向城市集中，从小城市向大城市集中，城市出现了人口从农村和郊区向中心城区的集中。随着人口不断迁移，全国范围内出现了人口流入地和人口流出地的分化，这种分化也呈现出了“双重中心-外围格局”。
而经济的转型通过“开放”、“改革”、“连通”、“发展”四个维度强化了“双重中心-外围格局”。前三个方面意味着未来更高水平的对外开放、市场化改革、基础设施完善带来的各地区连通性加强会使得沿海地区和大城市的比较优势进一步得到加强，“发展”则体现在随着经济水平的提升，服务业将蓬勃发展，成为后工业化时代经济的新引擎，而服务业的发展依赖于更大的人口规模与人口密度，促使人口向沿海地区及大城市集聚，越是靠近沿海和大城市的地区人口增长越多，而越是远离沿海和大城市的地区，人口越可能出现负增长，形成了后工业化时代的大国空间格局。而且人口流入地和流出地的分化并不仅在地区之间、省之间出现，在城市群内部甚至城市内部都已经明显出现。也正因此，城乡融合发展必须有大国空间格局的思维，需要在制度设计上顺应人口流入地和流出地的分化。
2 优化供给：人口流入地的改革
在全国范围内的人口集聚过程中，对于人口流入地，特别是大城市，流动人口的生活保障及市民化问题日益凸显。在健全推进新型城镇化体制机制方面，中共二十届三中全会《决定》提出，“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。”只有解决这些问题，才能既顺应经济发展的客观规律所带来的人口持续向城市（特别是大城市）迁移的趋势，又有利于在城市实现共同富裕和权利平等，并促进城市化水平不断提高。
2.1 流动人口在“城”中短期生存问题：保障性租赁住房
随着外来人口向大城市（尤其是中心城区）迁移就业，住房是关键挑战。二十届三中全会《决定》中提到“加大保障性住房建设和供给”，国务院日前印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》也明确要求，“鼓励有条件的城市逐步将稳定就业生活的农业转移人口纳入城市住房保障政策范围。加大农业转移人口经济可承受的小户型保障性租赁住房供给。积极培育发展住房租赁市场，支持采取多种措施通过市场化方式满足农业转移人口住房需求。逐步使租购住房群体享有同等公共服务权利。”
然而，当前保障房建设不仅数量不足，且空间布局失衡。一方面，大量外来务工人员，特别是服务业从业者，工作地集中在中心城区，另一方面，中心城区房价过高，使他们难以负担，所以大部分外来务工人员选择租住在位于城市边缘的郊区或住房环境较差的出租屋。而政府提供的保障房对外来人口（尤其是其中灵活就业的服务从业者）覆盖不足，且区位偏远，无法有效满足中低收入人群的职住平衡需求。
为应对这一问题，上海市普陀区开展了“城市有我一张床”外卖骑手新家项目，将保障性租赁房改为更经济的床位租赁，为外卖骑手提供距离工作区2公里内的低租金住宿，大大缓解了住房困难并提升了职住平衡。此外，项目在选择入住人员时，会优先考虑工作成绩优异、安全意识强、工作时间长、参与公益、志愿服务多等各方面表现优秀的员工。在管理制度上，形成了以党员、优秀骑手为核心、平台辅助管理的自治体系，并通过公益活动加强了与社区的融合。
同时，骑手还可凭床位申请办理上海居住证，享受大城市公共服务，获得生活保障，但许多骑手因缺乏对居住证重要性的认识、社保缴纳意愿低或担心失去农村土地权益，未能积极申请。为了进一步促进人口集聚与城市化进程，一方面需要通过宣传改变其观念，让骑手们切实了解到办居住证的“好处”以及未来生活在城市、大城市的可实现性；另一方面需要有更多举措有效降低大城市生活成本、解决随迁子女教育等问题，并保障农村转移人口在家乡的土地权益，让外来人口切实感受到政策的变化。
总体来看，中心城区的保障房项目大幅提升了外来务工人员的生活质量与在大城市的融入感，促进了外来人口的市民化进程。但在该政策复制、推广的过程中，住房供给不足是最大的难题，这需要综合采取多种措施。首先，可以利用近郊的集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋进行建设，同时适当利用新增的国有建设用地。其次，为了扩大房源供给，可以通过改建、改造废旧工厂、空置酒店公寓、空置商场等并变更性质作为住宅用地以增加供给，同时，简化审批流程，提高项目审批效率。
此外，加大财税补贴和金融支持也是重要手段。如，对保障房建设项目予以补助，执行民用水电气价格，降低保障性租赁住房的建设和运营成本，充分调动社会资本参与的积极性；加大对保障性租赁住房建设运营的信贷支持力度，支持企业发行债券用于建设运营，以及鼓励保险资金参与建设。
2.2 流动人口在“城”中长期生活问题：户籍制度改革
尽管户籍制度改革已持续多年，但目前仍有大量外来人口不具有本地城镇户籍，无法完全享受与本地户籍居民均等的公共服务，其中不乏已经稳定居住在当地城镇5年，甚至10年的外来人口，仍未能获得当地城镇户籍，总体来说，当前深化户籍制度改革存在以下难题。
在大城市和特大城市，有大量外来人口虽在本地长期居住和就业，但因其社保缴纳年限、实际居住年限，和教育水平未达积分要求，特别是教育水平对低学历群体构成了难以逾越的障碍。此外，居住证的持有被视为享受基本公共服务的前提条件。但其申请过程面临重重挑战，尤其是社保缴纳的要求，对非正规就业人员和个体经营者构成了障碍。同时在全国范围内统一的社会保障体系尚未完善之前，外来务工人员在就业地缴纳社保的意愿也相对不足。而住房租赁市场的限制，如房东拒绝提供租房合同或商业公寓无法用于办理居住证，也进一步加剧了外来人口获得公共服务的困难。
在中小城市，户籍制度对人口迁移的影响呈现出不同的特点。户籍制度虽不再显著阻碍迁移，但外来人口对转为城市户籍的意愿较低。这种现象的根本原因在于农村土地等相关制度的改革尚未与城市化进程同步。农业转移人口在进入城市后，普遍担忧一旦转换户籍身份，可能会失去在农村的合法土地权益，这种担忧导致他们在户籍转换上犹豫不决。因此，农村相关制度的改革滞后，已成为推进城镇化和户籍制度改革的重要障碍。党的二十届三中全会《决定》已经指出“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”未来，地方政府急需尽快落实三中全会精神，切实保障进城落户农民的合法权益。
在分析并厘清相关问题后，户籍制度改革的短期目标应聚焦于大城市，简化居住证办理流程，确保持证者无差别地享有基本公共服务，并降低积分落户门槛，增加名额。应逐步实现城市群内积分互认，降低甚至取消落户的教育门槛。同时，保障随迁子女在流入地受教育权利非常重要。对此，国务院日前印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》明确提出，“以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，加大公办学校学位供给力度，持续提高随迁子女在公办学校就读比例。加快将随迁子女纳入流入地中等职业教育、普惠性学前教育保障范围。优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。依据常住人口规模变化动态调整、统筹优化各地教师等人员力量。”
户籍制度改革的最终目标，是要实现人口的自由流动，个人在任何地区获取基本公共服务的权利，与其户籍身份完全脱钩，户籍仅作为常住地登记制度，居住证与户籍附属权益差异逐步缩小，公共服务资源按照常住人口数量和需求进行配置。
3 盘活资源：人口流出地的改革
党的二十届三中全会《决定》指出，要“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”
传统的城乡发展政策通常采取分离式策略，即城镇和乡村各自制定独立的政策。然而，随着城乡融合发展的需求愈加迫切，这种单一推进的模式已难以适应新时代的要求。一方面，城市对乡村的依赖不仅体现在农产品供应上，靠近城市的农村还能够提供乡村旅游、民宿等服务；另一方面，乡村地区也需要城市提供服务，比如教育、医疗、文化等。从农村发展的角度看，随着农业、旅游业和自然资源型产业的现代化与规模化，农村产业的需求侧往往是数量越来越多、收入越来越高的城镇人口。同时，农村还需要从城市地区引入先进的技术、管理经验、人才与投资，以促进具有比较优势的农业、旅游业和自然资源产业，以及依赖于农村地区资源的一些制造业发展。此外，部分城市人口向农村迁居，也为农村带来了新的发展动力。因此，城乡融合发展是新型工业化和城镇化背景下的必然趋势。这一过程中，城乡生产要素将实现双向自由流动，相互赋能，推动城乡共同繁荣。
在城乡融合发展过程中，距离是影响其成效的关键因素。若乡村离城市、大城市较近，那么城乡融合对农村的外溢效应更为显著，乡村更容易受益于城市的公共服务和完善的基础设施，同时，城市获得乡村提供的农产品、自然资源、短途旅游度假服务的成本也相对较低。相反，若乡村离城市、大城市较远，其享受城市服务的难度加大，且由于地理偏远，人口流出的现象可能加剧。因此，这类地区亟需发展特色产业，以应对距离对需求的负面影响，并通过增加财政转移支付，提升本地的公共服务水平和基础设施建设。中国许多偏远地区和人口流出地非常适合发展以生态和自然环境为基础的旅游产业，其成功的关键在于妥善处理特色与距离的关系。地理位置越偏远，旅游项目就越需要具备独特性，以吸引全国乃至全球的游客。避免同质化至关重要，如果投资建设的旅游景点缺乏地域特色和文化优势，势必难以吸引游客，导致投资回报不足。
随着农村人口不断迁往城市就业，城市土地供应日益紧张，而农村土地却大量闲置，因此，土地制度改革亟需加快推进。三中全会《决定》指出，“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革……完善承包地经营权流转价格形成机制……允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。”
3.1 构建全国统一的建设用地市场
构建城乡统一的建设用地市场，是未来土地制度改革中需要推进的重要任务。首先，这将提高土地利用效率，促进土地资源在跨市、跨省之间的优化配置，使得土地使用更加高效和可持续。其次，这也有助于实现土地平权，使农村建设用地成为农民和集体增收的重要财产来源，进一步盘活乡村资源，缩小城乡差距。
具体而言，在具备非农产业发展潜力、靠近城市的乡村地区，通过城镇化可以提高建设用地的使用效率。农村建设用地可直接入市，避免征地程序，收益则更多地归农民和集体所有。然而，这类地区的产业用地依然受制于土地制度改革的进展，难以适应实际需求。以吉林省长春市双阳区的鹿乡镇（梅花鹿特色小镇）为例，该镇依托300多年的梅花鹿驯养历史，发展了特色养殖业和文旅产业，并打造了梅花鹿博物馆及旅游线路，推动了乡村振兴。但当地的养殖和文旅产业却面临建设用地制约，一方面，农业用地的使用受制于建设用地指标，另一方面，由于该地区未纳入农村集体经营性建设用地入市试点，闲置的建设用地（包括宅基地）的盘活也受到限制。
对于偏远乡村和人口净流出的城镇地区，包括人口大量外迁的乡村及地理条件欠佳的小城市，普遍面临建设用地闲置的问题。针对这一现象，改革不应仅局限于集体经营性建设用地入市，而应切实面对扩展至闲置集体建设用地盘活的问题。未来，应将农村闲置的集体建设用地和宅基地恢复为农业或生态用地，这不仅有助于腾退建设用地指标，也对土地资源的可持续利用具有重要意义。通过释放闲置建设用地指标，可在全国统一市场中进行跨区域优化配置，既能为人口流出地区带来财政收益，又能增加农村集体经济组织和农民的财产性收入。
与此同时，在人口增长迅速的地区，尤其是大城市，传统的土地供应方式往往基于行政辖区范围，导致在保留大量农田的同时，建设用地供应紧张。这种供需矛盾阻碍了部分项目落地，并导致住宅用地短缺和房价上涨。因此，对于人口流入地区，探索将其郊区的农业用地，尤其是轨道交通沿线的农田，合理转化为建设用地，对于形成以核心大城市为中心，辐射周边中小城市的都市圈发展格局，具有重要的战略意义。因此，构建全国范围内的建设用地指标和补充耕地指标交易市场，将是未来改革和发展中需要重点突破的方向，也为大国空间格局下的城乡融合发展提供了重要的经济支撑和政策工具。
3.2 宅基地改革
在实践中，农村宅基地改革是下一步的焦点问题。目前，部分农村宅基地并非闲置，而是通过租赁得到了有效利用，或虽暂时未被使用，但具备潜在的经营价值，适合发展为民宿、咖啡馆或文化创意空间等。然而，这类宅基地的使用权目前仅限于同村村民之间转让。未来政策设计应考虑是否允许非本地村民进行长期租赁（如超过20年），并最终实现使用权的入市交易。此类交易指的是使用权的流转，而不涉及土地集体所有权的变更。在宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”的框架下，允许使用权的流转和大范围交易将加速乡村振兴，为自愿放弃宅基地使用权的农民提供有偿退出机制，同时保障愿意保留宅基地使用权的农民，甚至允许其传承给下一代。此外，宅基地的资格权应与农民是否进城或户籍性质变化脱钩。
公众对宅基地制度改革的担忧，主要集中在农民权益可能受损的问题，然而这种担忧是多余的。深化改革的关键在于通过法律和政策明确宅基地的资格权、可交易的收益权和可继承权，从而消除权属不清引发的不确定性，并减少强征、强拆等侵犯农民权益的现象。是否进行宅基地交易或转让应由农村居民根据自身情况自主决定，这本质上是对其合法权益的保障。地方政府则应在法律和政策明确后，降低农民维权成本，并加强执法力度。另一个担忧是，允许宅基地可交易可能会提高农村居民的生活成本。对此，需进一步解放思想。真正符合农民整体长期利益的是在发展中促进更合理的再分配，而不是与低发展水平相伴随的低生活成本。制度设计上，可以对宅基地买卖收益征收一定比例的所得税，将其作为农村集体收益，用于公共投入或分配给同村村民。
对于人口迁出后的流出地公共服务布局优化，特别是教育资源的空间布局。例如，当学生数量少于某个门槛值时，乡村学校需要撤并。我们的调研发现，在这一过程中，土地因素仍然是重要的制约条件，这关系到教育用地的用途变更，牵涉到多个相关部门的利益协调。因此，在进行教育等公共服务布局优化时，必须全面考虑土地资源的合理配置，同时确保各相关部门的利益得到妥善处理，以实现资源的高效利用和公平分配。
4 结论与启示
新时代城乡融合发展需有大国的空间思维。“促进城乡要素平等交换、双向流动”，其最终目标是“缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。一方面要看到越是经济发展水平高的地区和人口越是会产生对于更远距离更多样性的农产品和旅游的需求，另一方面越是远离沿海和大城市的地区，越是需要专业化于农业和资源型产业，服务于全国统一大市场。在文旅产业方面，少数的偏远农村地区可以借助于有特色的旅游资源，服务于全国人民的需求。缺乏足够特色的农村地区则主要服务于本地城市居民对于度假休闲的需求，所在地区的人口越多，由本地需求外溢所导致的相应的产业用地需求也越多。
为了适应大国空间格局调整下的城乡融合发展，未来的生产要素双向流动也在呼唤更为深刻的改革。城市地区的人力资源、资本、管理和技术要能够下乡，为农村地区带来适应当地条件的可持续的经济发展。而在农村地区，一部分人口增长的大城市周围存在城镇化的可能性，需要将更多的农业用地转化为城市建设用地，且集体经营性建设用地和宅基地逐步实现可入市交易。此外，在大部分农村地区，随着人口的减少，需要进行的土地制度改革是将闲置的建设用地（包括闲置的农村宅基地）复耕为农业和生态用地，相应的产生建设用地指标和补充耕地指标在全国范围内进行由市场定价的跨地区交易。同时在农业、生态、旅游等用地之间要能够根据当地发展的实际需要进行更为灵活的转换，比如，在有产业需求时，放松地方农业用地管制，更多利用价格机制。允许相关经营主体通过交付租金的形式将产出较低的农业和生态用地改造成发展旅游、服务等其他用途的非农业建设用地，之后在更大的区域范围内（如省、全国）进行农业用地占补平衡。
综上所述，新时代的城乡融合发展需要具备大国宏观的空间视野，更需要深入的制度创新和资源优化配置。在生产要素的双向流动中，城市与乡村应各司其职，互为依托，共同推动全国范围内的协同发展。通过合理调整土地利用和深化相关改革，我们可以有效缩小城乡差距，构建一个更加均衡、公平、繁荣的城乡融合发展格局，真正做到“城乡共荣、全国共进”。
注：本问注释及参考文献略。
