【作者简介】卢庆强 清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究分中心主任、清华同衡规划设计研究院总体中心主任
【来源】《北京规划建设》2023年第2期
1 引言
2015年中央城市工作会议明确提出“人民城市”理念，要求走中国特色城市发展道路，这是“以人民为中心”的发展思想在城市工作中的具体体现。2022年党的二十大报告重申了这一理念和要求，实现中国城市现代化，是中国式现代化的重要组成部分。如何从学术层面考察与解析这一核心理念，需要在原有城市相关研究的基础上，放到中国城市建设与治理体系现代化的场域中进一步思考。
20世纪50年代，美国城市规划师亨利·丘吉尔在《城市即人民》的著作中提出“城市属于它的人民”的基本思想。70年代，法国学者列斐伏尔提出了“（社会的）空间是（社会的）产物”的核心观点，建构了一个展现空间生产过程的“物质-社会-精神”三元一体空间理论框架，并在研究城市资源平等分配的基础上提出了城市权利思想。1993年，吴良镛先生提出“人居环境学”，强调了以人为核心的人居环境构建基本思想。2007年，李阎魁基于人的自主性、能动性与创造性，系统分析了城市主体论和城市规划主体论。2012年，梁鹤年先生提出“城市人”的概念，并对“城市人”的物性、群性与理性进行了剖析。
随着“人民城市”理念的提出与认识深化，各地在实践层面也进行了持续探索。上海市提出“五个人人”为努力方向，成都市以城乡社区发展治理为突破口，北京市以城市共创中心、责任规划师制度等，搭建社会多方共建共治的参与平台，持续探索人民城市建设与治理的内涵、模式与具体做法。在中央提出相应理念与各地实践的基础上，众多学者也纷纷开展理论解析工作，李强等提出实现城市建设与治理中的人民中心原则，刘士林分析“以人民为中心”的城市发展观，尹稚分析以人民为中心的城市治理观，何艳玲总结成都探索人民城市之路，王兴平梳理以人民为中心的发展思想与规划改革实践研究。随着中国式现代化这一时代命题的提出，需要进一步审视“人民城市”理念的理论基础、价值导向和治理场域，同时需要进一步对其内涵构成、运行逻辑、作用机制、治理干预等开展深化研究。本文的关注重心是基于“以人民为中心”的城市主体构成、社会价值导向及其与城市现代性的关系等。
2 “人民城市”理念的人民主体观：从“以人为本”到“以人民为中心”
“以人为本”与人本主义思想
城市规划、建设与治理，始终将人作为其核心对象。“以人为本”理念是现代城市建设的核心理念，作为人本主义思想在城市领域的价值导向，“以人为本”是一个永恒主题。雅各布斯在20世纪60年代强烈抨击功能主义主导的城市，并从公共安全、社会哺育和社会交往等方面，强化城市的人本主义价值观。
“以人民为中心”与“人民城市”理念
2015年中央城市工作会议提出两个坚持：坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。即以“人民”的视角看待城市发展的服务对象——“人”的问题。在此之后，不断深化对“人民城市”理念的认识与理解，如“人民城市人民建，人民城市人民管”“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量”“把让群众生活更舒适这一理念融入城市规划建设的血脉里、体现在每一个细节中”等。这些论述从服务对象到建设主体、检验主体，再到需求响应等方面，反映了朴素的认识和直白的执政理念。从中可以看到基于“人本”与“人民”两者视角的差异。如何从理论认知层面，体系化地解析“人民城市”的主体语境与内涵构成，需要深化研究与总结提炼。
“人民城市”理念的社会价值观
根据社会-空间辩证法，每个社会形态都有其对应的社会空间，城市空间上的社会关系形塑了城市空间，城市空间又不断生产出新的社会关系，人类社会在社会与空间的历史辩证性互动中不断前进。城市空间生产与治理需要解决城市空间发展问题，回应人民美好生活需求，塑造高品质物质空间，构建城市社会的良好秩序。融合马斯洛人的需求理论与马克思社会需求理论，关注和考察城市社会的主体，不仅仅是个体意义上的“个体人”，还是一定社会关系的“社会人”。基于“社会人”属性与人民城市的人民主体地位，在人民城市空间生产过程中，需要统筹个人利益与集体利益，进而形成社会生活与城市治理共同体。因此，“人民城市”理念的核心价值观，需要体现“以人民为中心”的发展思想，形成人民主体的社会价值观，具体包括三个方面的内涵（图1）。
图1 “人民城市”理念的社会价值观
资料来源：作者自绘
一是“人民至上”的城市发展使命。党的二十大报告指出，中国共产党和人民政府的初心和使命是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，实现全体人民的全面发展与共同富裕。“人民至上”的城市使命，是指涉及城市发展与空间生产、使用、治理等活动中的人民立场。如“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民”。
二是“人民中心”的社会公共需求。城市社会公共需求是城市共享生活的基本要求，具有马克思社会需求的三大特性，即社会性、共同性和共享性13。从城市对人民美好生活需求的响应，需要梳理城市各类主体的多样需求，才能较为全面且合理地回应这些需求；需要明确处置这些需求的公共导向、遵循的基本规则，一方面通过政府责权来确保实现追求公共利益最大化和公共资源配置效用最大化；另一方面需要强化每一个城市居民的基本权益保障，以及在此基础之上的产权保护制度，需要通过政府-社会共同体的共同治理与市场化的交易补偿制度设计加以落实。
三是“人民共创”的城市价值生产。城市居民既是需求主体，也是生产与治理主体；需要全面考虑其参与城市空间生产与治理的作用与方式，形成“人民共创”的城市价值生产模式。李冉等提出政党-社会共同体的社会治理模式，政党与社会之间共同构筑政治共同体、利益共同体和命运共同体。共同生产与价值共创是公众在公共服务各个环节中与服务提供者、管理者形成密切互动的一种参与形态，通过合作式、互动式公共治理模式，实现政府、市场和社会部门之间的整合与协调。
“人民城市”理念的人民主体观
体现上述“人民城市”的社会价值观，需要构建全方位立体式人民主体观。
其一，城市发展“为了谁”：为了人民，即生活在城市内、参与城市各类活动的社会共同体。包括全体市民主体、城市各级政府、各类市场主体和社会组织等，以及各类主体通过共同表达形成的社会公共需求。一是城市社会共同体，即城市内各类人群，具有不同人群结构特征；二是社会共同体分类需求，即不同人群的各类需求，包括基本生活需求、美好生活需求和个性化需求；三是社会公共需求，即各类人群共同表达与协商后达成共识的公共需求，强调的是形成群体共识，甚至整体共识的社会公共需求。其中需要明确的重点有三个方面：全体人群——响应不同人群尤其是弱势人群，平等保障——保障基本需求平等供给与提供不同需求选择机会，共同表达——需求确定的过程需要达成群体共识。
其二，城市发展“谁主导”：主权在民，即各类城市空间资源的支配主体。主要包括三类，一是城市政府，代表全体城市人民，为了公共利益，行使公共权力，而支配城市土地与空间等各类公共资源；二是城市不动产物权人，指具有城市不动产的产权人，根据我国民法典行使相关支配权，即“即依法对不动产享有占有、使用、收益和处分的权利”；三是城市不动产增值权益与收益相关主体，目前除了原有产权主体的收益支配权，城市政府通过交易环节的税收方式参与相关收益的支配。其中需要明确的重点有三个方面：公权为公——城市资源合理配置，保护私产——尊重私有产权与权益，收益共享——不动产增值收益共享。
其三，城市发展“谁创造”：依靠人民，即城市建设者和城市价值创造者。城市各行各业的人都是城市建设者，包括城市规划、建设、管理，参与城市空间生产与治理的参与者；其价值创造与贡献大小衡量，取决于城市综合价值的创造，而不仅仅是经济效益。其中需要明确的重点有两个方面：就业优先——通过就业与产出建设城市，创造价值——综合产出与综合价值。
其四，城市发展“谁享用”：服务人民，即城市生活居民和城市价值的服务主体。一是参与共享的当代人，包括所有弱势群体；二是参与共享的后代人，保障永续发展，而不损失后代人的权益；三是参与共享的其他人，包括城市价值外溢的周边地区与短期到访的人等。其中需要明确的重点有三个方面：社会公正——保护弱势群体使其共享成果，持续发展——走可持续发展道路，系统开放——与周边等形成开放系统。
其五，城市发展“谁检验”：人民检验，即全体城市人民。上述提到的各类人群，对城市发展效用、城市价值创造的检验、监督和反馈。其中需要明确的重点有两个方面：公众参与——确保平等的参与权，人民验收——确保最终实现的获得感。
“人民城市”理念的城市现代性：生活世界、城市共存与社会公平
为了更好地响应与探讨中国式现代化对城市发展的要求，探讨中国城市现代化的差异性特征，需要进一步讨论“人民城市”理念与城市现代性的关系。在考察上述社会价值观与人民主体观的基础上，需要超越一般现代性对理性与自由的考察视角，从城市发展使命、社会公共需求与城市价值生产的视角，基于人民主体观的模式，提出符合中国式现代化与“人民城市”理念的三大城市现代性特征（图2）。
图2 “人民城市”理念的城市现代性
资料来源：作者自绘
一是人民主体观与城市现代性：人的现代化与生活世界问题。尊重人性与强化人民性，响应人的日常生活与美好生活需求，最好的落脚点是回归生活世界，这是城市现代性的最好注脚。
二是社会公共性与城市现代性：社会公共需求与城市共存问题。既要围绕包括从个体-群体-全体等不同人群范围的社会公共需求；也要基于不同发展阶段的需求响应水平，区分基本需求、美好生活需求等不同层次的公共需求；进而维护城市整体公共利益最大化与城市共存的综合平衡。
三是空间共享观与城市现代性：全体市民的共同发展与社会公平问题。保障城市人民的城市权益与空间权益，需要考察城市与空间资源配置的公平性，以保障全体市民需求的使用价值优先为目的，实现全体市民的全面发展与共同发展。
人民主体观与城市现代性：日常生活与美好生活
人民主体观与生活世界。城市社会空间关注的是生活世界，处理的主要矛盾是人与人、人与城市之间的关系问题，研究的重点是以达成某种行动方案或行动共识为指向的社会共同体建设。城市空间生产不仅是扩大再生产的生产资料，更重要的是作为市民生活的空间，需要回归市民日常生活与生活质量提升的最终目的，这既是人民主体观的内在要求，亦是回归主体性的城市现代性要求。其现代性的差异，体现在既要考察个人需求层级，也要考察城市社会公共需求；其共性则是均要回归到生活世界、回归到在地化场景的建设与供给。
城市日常公共需求与日常生活。城市居民的日常家庭生活、工作与通勤、日常交往与娱乐的基本需求，即城市居民每天都需要的需求。这类需求的响应具有基础保障性特征，需要常态化的制度性公共产品和具有保障基本人权需要的公共服务供给。现阶段我国各级政府必须予以保障的基本公共服务项目范围和底线标准，共包含“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、优军服务保障、文体服务保障”九大方面。基本公共服务及其城市与空间权益保障，均应作为城市公共产品供给的底线性需求，由政府按照平等公平的原则予以保障，从而实现基本公共服务的均等性和城市保障空间的均衡性。
城市非日常公共需求与美好生活。城市日常公共需求之外的其他需求，一般满足的是市民更高层次、更高水平或更宽范围的公共需求，具有发展性特征，更多的属于人民对美好生活的愿望。人们对美好生活的需求是多样化和个性化的，需求的层次也在不断地提升，除基本需求之外，这些提升性需求的供给，应通过政府与市场的有效合作来共同供给。
社会公共性与城市现代性：个人理性与公共理性
主体性与公共性。郭湛等提出公共性是人类生存的社会本质的表现形式，是人的“自我”实现不可或缺的条件，社会建设的中心就是公共性建设；从主体性视角看待社会发展，是一个逐渐由个人的主体性，发展到人与人的主体间性，再到社会的公共性或者共同主体性的过程；需要将社会的公共性与共同体问题一并加以考虑。
城市的主体间性与社会公共性。城市各类主体由于各自的利益不同、需求差异、在家性与领地性差异，使得各类人群之间、各片区人群之间的主体间性，既是高度关联的也是存在异质的，需要寻求城市社会的共同主体性（即社会公共性），城市各类主体之间和社会公共性体现的是一种和合共生、整体最优的价值理念。朱仁显等提出从构建公共组织、搭建公共空间、促进公共交往、增进公共利益、培育公共精神等五个方面再造现代城市小区的公共性。过度需求的政府管理——基于公共理性的社会集体约束。面向全体人群的需求响应，构建“为人民服务”的服务型政府，并不意味着一切以满足民众的所有需求为出发点，不计成本地满足各种过度需求；这既损害公共利益，也违背可持续发展理念，对不合理的过度需求，全社会应基于公共理性，进行集体约束；需要城市政府从资源分配、使用代价、社会导向等各方面加以管束与引导，通过城市善治创造公共价值。因此，在城市现代性情境中，公共服务内涵是“公共性”，应根据不同发展阶段与供给能力，基于公共理性来确定各类公共服务的基本构成和供给方式。
空间共享观与城市现代性：社会公平与空间共享
社会共同体与人人可用的共享空间。正如前述新马克思主义学者提出的空间正义理论，人民城市需要坚持城市与空间权利的公正性。联合国《新城市议程》等提出要使城市和人类住区具有包容性、安全性、韧性和可持续性等全球发展目标；在强调人人平等享有均衡服务和均衡空间的基础上，需要进一步确保人人可及、人人可用的公共空间和共享空间，如人人获得可负担的住房和基本公共服务、可持续和包容的交通系统、人人可达可用的公共空间等。市民福利与均等服务导向下的城市空间。作为社会主义国家，持续为民众提供福利是国家社会治理的基本要求，而实现共同富裕是中国政府治理的执政目标。如何确保人人平等地享有城市空间及公共服务，需要政府履行好土地与空间等公共资源的分配与供给职责，满足实现公平、降低成本、保障持续等要求，需要强调公共服务的均等性和保障空间的均衡性，进而实现均等服务导向下的空间均衡供给。蔡昉认为中国特色再分配政策应以推进基本公共服务均等化为主，高质量发展阶段城市政府应转向以人为中心的公共品供给改善。
人民城市空间生产的目的：使用优于交换、供给匹配需求。人民城市空间生产的目的是满足人民主体的空间需求，优先注重城市空间的使用价值，并在合理范围内维持空间的交换价值，即使用优于交换、供给匹配需求。武廷海等借鉴新马克思主义城镇化和社会空间理论，将城镇化视为一种空间实践，提出强调“使用价值”优于“交换价值”的社会主义空间生产方式。
人民城市空间生产的运行管理：创造公共价值与价值共创。与此同时，注重社会公共需求属性，人民城市空间生产需要在使用价值优于交换价值的基础上，通过价值共创的方式，做到目的性与手段性统一，进一步关注城市空间公共价值的创造，实现良性的城市空间生产与运行管理，进而成为人民城市空间生产的最终目的与有效手段。王学军提出从价值共创和公共性的角度讲，政府部门要追求长远利益和公共价值，而非片面的交换价值或使用价值。
3 结语
中国特色的“人民城市”理念，遵循中国式现代化的发展要求，践行“以人民为中心”的发展思想，形成“人民城市”的社会价值观：“人民至上”的城市发展使命、“人民中心”的社会公共需求和“人民共创”的城市价值生产；需要厘清“为了谁”“谁主导”“谁创造”“谁享用”和“谁检验”的全方位立体式人民主体观；需要超越对一般现代性的理性与自由视角，实现中国城市现代化与城市现代性的三大特征：一是人民主体观与城市现代性（人的现代化与生活世界问题），二是社会公共性与城市现代性（社会公共需求与城市共存问题），三是空间共享观与城市现代性（全体市民的共同发展与社会公平问题）。通过践行“人民城市”理念，塑造更加文明美好和公平正义的城市生活，推动城市文明和城市治理水平的不断提升，最终实现美好生活缔造、宜居空间塑造与城市善治创造的城市发展目标。上述认识只是阶段性的总结，随着中国式现代化这一时代命题的认识不断深化，“人民城市”理念引领下的地方实践不断探索，相信对其理论基础、价值导向、运行逻辑、作用机制、治理干预等的认识与理解必将会不断深化，未来进一步的研究可期。
* 本文注释及参考文献略。
