导读
本文为清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长尹稚教授在北京清华同衡规划设计研究院“大师讲堂”中所做的报告《城市治理与国家规划体系的思考》中的第二部分内容。
一、城市治理的概念
城市治理是针对公共事务的。治理究竟跟管理有什么不一样？这其实是我们要回答的问题。有些城市相当一部分精力是放在城管直管的相对比较闭合的功能系统上，比如给排水、垃圾分类、小商小贩等。这只是城市治理的一部分，甚至在某些特定系统里传统的管理理念就可以做好的事情，不需要引入治理理念去折腾。城市治理行为的重心和核心诉求，不同的行业有不同的理解，但总的核心目标肯定是更有效的满足人民对公共产品和公共服务的需求，提高人民的获得感、幸福感、满意度。
关于城市治理，中西方从学术界的探讨到政界的实施已经走过相当长的一段时间。一个基本共识，就是使得政府、市场、社会、市民多元主体的各种治理行为和方式能够得到有机的结合，奔向一个共同的美好未来。它是贯彻在公共事务发展全周期的持续的行为，这个互动过程是最重要的，治理其实是对互动过程的设计，有不同于所谓流线设计或者流程设计。当然不同的国家不同的时代，治理的核心意图不一样。对于中国来讲，不管我们发展背景如何改变，在未来的三、五十年发展仍然是硬道理，致力于推动城市全面的、协调的、高质量可持续发展，仍然是最核心的制度目标。我们管城市不是say no to everybody，而是要get everybody say yes，这才是治理的核心，这也是我们面对的一个新问题：即致力于协调发展过程当中出现的各种冲突和矛盾，用软性的办法来做协调；致力于通过凝聚广泛的共识，采取多主角的联合行动去解决城市发展当中的问题和困难。自上而下的国家管理权力传导的过程，不同于一个动员广泛力量的权力分享和权利共建工程，这个可能是管理跟治理最大的差别之处。
城市治理的依据，首先是政府制定带有强制性的政治制度和政策，在治理时代并非凡事百分百都得商量。有些有底线、有铁律、有规则的东西不能商量，有些可以基于各方主体共识达成行动纲领或行为准则是可以商量的。其实有大量的非正式的规则在我们日常生活当中普遍存在，越往基层这些规则作用越普遍。
城市治理如果一定要给它下个定义，这是一个探讨性问题。我们可以把它理解成在国家的基本政策制度的引领下，对传统城市管理的完善和创新，是政府会同市场、社会等多元主体以更有效的满足市民对公共产品和服务的需求为核心，来管理城市公共事务的各种方式的统称和一个可持续的过程，致力于推动城市全面、协调、高质量和可持续的发展。重在协调发展过程当中的冲突和矛盾，它的主要方法是广泛凝聚主体共识，采取联合行动。
二、城市治理的内涵
这三个是当时我们跟同济大学诸大建教授讨论当中的共识，在治理当中就是要满足人民的需求，依靠人民的力量，为了人民的福祉。
城市治理在我们国家当下阶段有几个理解：
第一，城市治理不是说把城市管的死气沉沉，城市治理的目的还是实现城市的繁荣与富强。在治理的语境下，发展仍然是硬道理，如果治理过度限制了某些东西的发展，或者导致发展当中出现了更高的成本，显然是治理出了问题。
第二，坚持治理体系和治理能力的现代化路径。一方面是思想、理念、逻辑、方法的现代化，另外一方面是工具、平台、手段的现代化。疫情发生以后，对后者的关注是非常多的，对前者的关注相对薄弱一些，这是我们的短板。
第三，不管是管理也好，治理也好，它的法制化是其正当性的基本前提和基础。治理的社会化其实是治理能力建设的一个方向，社会化的含义其实是一种社会动员，就是如何使得每一个人不管贫富贵贱，都能够为一个共同的治理目标做出应有的贡献。当然治理的决策机制会进一步的民主化，这涉及到治理的公平、公正、公开，这是一个基本保障。
第四，在中国的国体政体下坚持党对城市治理工作的领导，政府制定带有强制力的正式制度和政策，仍然占有一部分内容。不是说谈了治理这些传导就没了，而是通过很多政府制定的带有强制力的政策和制度解决、化解不了的问题需要通过治理手段解决。
这里谈到了政府、市场、社会、市民怎么定义的问题。如果去看西方的治理理论，绝大部分强调这四者是肩膀一样齐的。所以中国走这条路叫政府引领、市场主导、社会自觉、市民自治。一方面政府集中力量办大事，另外一方面总是集中力量办大事时动员不起更多的资源时，这大事也是最终办不成的。因此，它的设计状态应当是政府引领，政府定目标、定纲领、定制度、定规则，来导控一个多元主体行为的架构，集中统一配置公共资源。城市可不都是靠公共资源发展的，目前我们国家的城市真正意义上财政预算内的公共投资占的比例份额是很小的。城市发展的驱动力来自于很多方面，其中一个就是市场主导，市场主导的目的是精准的匹配治理资源、要素、能力来实现供给，对接需求。改革开放这么多年，我们城市能建设到今天，其实市场要素起了非常大的作用。这些年在引导市场要素配置当中我们也出现了一些误区和偏差，导致现在社会资本投入城市不像原来那么积极了，这还有一个再调试的过程。社会自觉就是激发社会各方面的力量，自觉参与公共事务。最后是市民自治，这其实是提升市民的责任意识、主体意识，提高他的自治能力和水平。我们老讲提高国民素质，其实国民素质除了知识文化之外，更重要的一个素质就是自我行为管控，这是一个文明标准。
从治理模式上来讲，它是多中心、分权式、分布式、开放式的网络化治理，不是传统意义上的权利传导性的金字塔，简单服从上级的这样一种治理模式。多中心至少是我们在架构的东西，至少分市级、区级、社区三级，可能还会有更深层次的分级，到了农村社会还有更底层的作为支撑。这种治理权力的分级分配化配置，非常有利于充分调动基层和一线的积极性。同时要推动城市治理的地域协同，领域协同，部门协同，形成工作合力。尤其是现在在信息化前提下，遇到综合问题时信息孤岛、决策孤岛普遍存在，因此跨部门、跨领域、跨地域的协同仍然存在制度建设上的短板需要补。
适应变化和不确定性的自主进化式治理，是非常关键的。所有的管理是可以有固定流程的，但治理很难设计预先的固定流程，是根据需求来的，根据突发事件来的。不是说自上而下有一套标准工作流程就能够把治理工作干好，可能一个自封闭或者是自适应的相对封闭系统的管理可以用流程的方式、流水线的方式做。治理不是这种方式，它需要一个全过程的绩效考评的反馈机制，及时发现问题、解决问题。第二是动态监控预警以及校正，就是容错纠错共同存在的一个过程。治理的手段和工具一定是开放式的，会不断的优化和提升。同时对于制度政策的定期研讨、检讨，以及我们现行的各种管理制度、方式、政策的及时调整退出、甚至更新都会变成一个常态化的东西，而信息化时代的信息采集分析能力的不断提升，恰恰给了我们这种可能性。
第四谈谈精细化治理。精细化治理有两个走向，一是无限度的细化治理颗粒度，政府事无巨细的管理大概不是一个最终的走向。二是拼算力上算法，但是城市最终不是由算法决定好坏，那是一个分析技术，如果没有人的价值观的引导，没有具体的面对面、人与人之间关系的建立和交往，这些算法什么都不是。所以要精准识别公共事务的发展规律和特征，合理确定治理主体、治理逻辑和治理方法。城市这样一个复杂系统的形成过程，既有自下而上的自组织的过程，也有自上而下的强力的人工的干预过程，系统化的干预过程，两个共同作用形成了当下的城市。同时要精准定位治理主体的任务和利益主体的诉求，这个涉及到因时制宜，因地制宜，因事制宜，还有因事施策的问题，不要乱操心。另外，要以更低的成本实现更高的产出为原则，解决是适度的就够了，不要在这个方面形成巨大的浪费，这与一般理解的精细化管理是有区别的。
以法律法规为准绳推动的依法治理，任何民主如果没有法律为前提也谈不上民主的问题，依法保护市民个体的基本权利，也是法制化的一部分。依法制定各级政府的权能，法不光是治民，同样也治政府、治所有权利的正常分配。
最近中央提出监督事前、事中、事后全周期治理的进一步的要求，这涉及到过去搞规划是问题导向或者目标导向。现在有些决策，真的是在不确定性下做的，决策问题不清楚、目标不清楚，只清楚方向和大趋势，没有量化指标和目标。在这种情况下，更多的是过程监控和过程监管。如何建立防控风险机制，这其实是要求规划工作未雨绸缪防范于未然的一个更深刻的理解，而不是说我给你立了一个明确的目标，你只要达成就行。这关键在于过程管控，管控的越好未来的成本越低效果越好，如果失控很可能奔着最坏的结果去，这也是管理跟治理要有所区别。
治理的最终的目的还是要实现善治，有善必奖有恶必惩，赏罚分明是保证城市走向善治的一个方向和路径。
治理要达到什么要求？第一是要减少作用类型，就是怎么寻找更好的性价比，要精兵简政。第二个就是要实现高绩效。第三个无盲区覆盖。第四个就是靠近需求端。北京这些年“街道吹哨”、“12345热线”在建立“大脑”跟最前沿的需求端之间更密切的、无时差的反馈关系。
当然对于我们参与的城市治理还是要有数的，就是什么东西是我们长项。规划师参与治理围绕几个东西，即“四个提升两个营造”。一是通过治理来提升基础设施的发展水平，二是用我们的介入来提升社会设施的发展品质，三是通过治理来提升生态环境的发展品质，四是提升城市空间的发展品质。比如说最近北京市在讨论一个议题，就是北京市既有公共空间，它的品质怎么提升，怎么让老百姓更爱这些公共空间。不是说有广场了老百姓都喜欢，暴晒的广场老百姓不一定喜欢。怎么样更人性化这是规划师要干的事。一般意义上讲，治理做这四个提升其实够了，但是我们国家处在这个发展阶段，还有两个特别的任务。就是通过治理营造城市的核心竞争优势，通过治理来营造国家发展的战略支点。这些都是内涵。围绕这些内涵也会有考核，中国的考核是很重要的，而且考核涉及规划、干部考核，随着先进理念发生变化以后，还是非常管用有效的。
三、人类是如何规划未来，以及规划的未来
图1 强管制的规划与弱管制的规划（自绘）
我谈了很多次人类和未来之间究竟是什么关系；强管制规划、弱管制规划意味着我们究竟干什么；一张蓝图绘到底是不是说把所有的政策，可以变化的政策分区都变成刚性的管制分区，这都是摆在我们面前的全新课题。
第一点大家要知道一张蓝图绘到底是这里一个方向加两根线定下来的。一个方向就是沿着这条线大箭头的方向，这叫路线方针政策，要持之以恒。两条线是什么？两条线是可以容忍的误差范围，我们讲纠错机制也好，讲容错机制也好，是这两条线起作用。这就是跟人类预测未来能力有关系的，它是一个喇叭口，越近的东西我们看的越准，可以把误差精度放的小一点。越远的东西可能看的没有那么准，可以把宽容度放的大一些，所以是一个喇叭口。这个喇叭口越小越是强管制性规划。喇叭口越大，越是适当宽松、更具包容性的规划。
图2 国三、五十年对中长期规划的调整（自绘）
具体到每一项工作一定是曲曲折折，离中心线越近成本越小，目标的实现效率越高，这是规划的实质。没有万年不动的规划，三五年就要动。之所以要有规划期、时段，不仅仅是一个时间标尺，更重要的是必须要做出政策调整的时间段标尺。城市体检的问题、政策评估的问题都与此有关，定期做一次有效的政策评估才是规划期的实质。过去三五年做一次大规模的人口调查，现在一定程度上可以掌握实时的数据，这些实时数据还是要积累一定的时间去解读规律才能下判断。当然政策宽容度加大了可能是皆大欢喜，但是成本会增加。过度宽容的规划导致是成本的激增，规划时段性调整是为了降低规划当中的成本，提升规划的性价比。就是隔一段针对这个方向再开一次喇叭口，再形成一次约束机制。这样才能够使得这个规划更加的落地，更加的有效，更加的精准。而不是说做一次管50年，管到最后喇叭口已经非常宽了，所以每年要调。然后把有效控制可以做平行性连线，最后会发现可以大体把一个规划进程的性价比控制在什么样的范围内，来达到我们的目的。
一个新的国家体系规划我理解应当是“1+N+1”。最顶层的是发展规划，这是党中央、国务院定的。这些年国土空间规划是有前置条件的，是所有不同尺度的空间规划。国家级的发展规划和国家级的国土空间规划解决两个问题，一个是大的东西怎么走，第二个是两家共同画了上下两条线：发改委侧重财政资源、公共投资，我们侧重的是自然资源、城市资源、环境资源等等怎么利用。两者是结合的，其底线保障的是更多的财政投资项目支撑。这两者如果结合的得好，中间就变的更好。中间部分（N），一是不同尺度，这是管理颗粒度不断深化的过程，是政策传导性的。二是若干条线，是一个分工段、分工种实施的进程，这就是我对未来国家规划体系的高度简化的认识。在中间的N既可以建立起跟我们工作条块之间的关系，也会建立起跟不同的行政区划之间的关系。但是这一上一下两个1是最关键的，决定了未来的基本走向和容错纠错机制。对他们之间的东西而言，就是国家强盛一些，容错能力就大一些，允许付出的学费成本就可以高一点。
人类就是在这样跌跌撞撞的探索试错当中走向未来，不要迷信天才、大师。就是老老实实从实践出发，在实践当中总结经验教训，一点点往前推。这里会谈到路线方针的作用，政策边界的作用，行动计划与中长期计划的关系，包括我们正在建立起的试错容错，之所以敢建这套机制是有风险预警的。为什么强调制定规划要加大风险预警机制，跟现代技术结合加大这个板块跟这个有关系，如果风险预测能力很差没人敢让你试错，这是最根本的。
现代城市规划200多年的发展，从实体关注到实证印证，到综合多样性规划，到现代技术发展强调规划的连续性，缩短反馈和政策调整周期，这个其实就是在加大连续性。从简单的关注人到关注全球生境，其实决策背景一直扩大，这里有成就、有问题、也有不胜任，所以这是一个永不满足的过程，永远需要探索的过程。青年规划师要深刻理解背后的科学依据。
图3 主要规划类型（自绘）
为什么这些年我们讲规划要高度的因地制宜、因势利导、因地施策，强调政策的差异化？
这个在规划上也是有大量的经验教训和探索的。
完整的一体化的，试图一步到位的战略规划曾经是城市规划的经典教材。万事皆可控、万事都可以从一个金字塔结构得到最有效的控制，这其实是战略规划思维，现在这种思维还可以有，用于大尺度空间，用于宏观战略还是有效的，方法论是有效的，但是要把大量的细节淹没在里面。不要说用一个海量数据做一个宏观规划，这是痴人说梦，它可能会导致你对方向产生极大的误判，最后你指出的不是一个箭头加一个斜线，可能是满天的狂风，无规律的一条路。
可参与的规划其实是很多年了，中外做过大量的尝试，就是市民化社会的民主化尝试，这个东西也有一个适用尺度的问题，不能无限化。
经营的城市规划，政府肯定要经营城市，从自己的建设当中不断的形成城市的运转能力、财富的积累能力。这其实是如何用制度化方式处理权力与财富积累之间的关系。处理不好就是腐败，权钱交易、寻租，处理的好就是良性的城市运转。
当然也有互动的城市规划，这是政府和市场之间的关系。如何把多元利益纳入进来，如何把市场的动力发挥出来，政府干预市场究竟干预什么？是干预游戏规则层面还是干预到一举一动？这会产生完全不一样的后果。
也有管理型的城市规划，现在叫治理型的城市规划。当年管理型的城市规划是政府管理资源土地制度化尝试，可以看到城市化很有意思，过去是政治权威或者是技术权威说了算，后来发现会干很多傻事，后来和老百姓商量怎而办，和市场商量怎么办。但是，不是所有事都可以商量，两件事不能商量，这两件事一个是保物质生命的，一个是保文化生命的。保物质生命的就是不可占用的，必须跟国土生态安全有关的自然资源，这是不商量的，不管投多少钱也不让进。第二是和文化生命有关系，中国人之所以是中国人是因为有历史、有文明，这些可见的历史和文明是通过建筑、城市各种构筑物等等留下的，把这些东西都拆了，只留下历史上的文献、文字记载，那么这个文明就离死不远了。所以对这两个资源，全球所有政府都是不会让步的，这叫敏感资源管理，都是走刚性化的管理体制。
图4 两类目标不同的规划（自绘）
四、国家规划政策体系
最后，我刚刚指导了一个博士生以英国的案例为代表完成了规划设计工作在国家治理和城市治理当中究竟应当扮演什么样的角色、发挥什么样作用的博士论文，做的是中英比较。在治理政策研究方面，英国是现代城市规划制度的创始者，他们是最早的工业化国家和最早的进入城市化进程的国家，所以他们在精细化的磨合以及实践创造方面确实比我们要走的远得多。
图5 英国《国家规划政策框架》之下的技术与制度体系（图片来源：祝贺. 设计治理在城市更新中的作用研究 —— 基于中英比较视角[D].清华大学，2020.）
当国家以经济为核心的高速和超高速增长期过去以后，所有的国家都面对一个经济发展跟社会制度完善如何取得再平衡的问题，如何在解决了效率以后关注社会发展公平的问题，其实在这个方面不同的意识形态之间没有太大的差别。所以他们在应对从管理到治理的过程当中，如何跟规划设计这样一个行为相结合当中做了大量的探索，我觉得是非常有意义的。其中一个最有意思的是他们在传统的规划策略里面，增加了设计治理的理念，使得大量的我们传统上用于规划和设计的工具，能够转化为真正可用的公共政策工具。而且他们在政府的正式的城市管理制度之外，建立了一套所谓半正式的或者是半正式组织化的一种辅助管理工具。我觉得这个工具的定位挺像我们的责任规划师或者叫社区规划师制度。这里面有两个倾向是我们要警惕的：
第一，认为社区规划师和责任规划师制度是万能的，直接嵌入到政府的原有序列里面去了。如果是这样的话，还不如直接给规划管理部门扩编，扩充政府规划师队伍，补足技术力量。其实这两者作用不完全一致。
第二，认为社区规划师和责任规划师就是一类底层管理者，管点比如环境整治、景观化等鸡毛蒜皮的事情。其实不完全如此，他们的专业技能可能是立足基层的，但是其价值引领和技术视角、视野、高度还是要站在相当的高度来看问题的，是从国家规划，到次区域规划，到城市规划，到基层的社区规划都可以介入的。
所以英国这套体制是通过国家出台政策的方式，把这支队伍跟规划政策序列结合，跟政府的乃至调动社会资本形成的资金计划序列结合，拿规划工作当做一个桥梁，来连接起需求与投资、与国家政策之间的关系，真正起到了一个比较好的所谓半正式制度的作用。通过这些探索英国把规划设计行为变成了实现国家善治的有效工具，或者说这是工具箱里面的其中一种工具。其核心是通过有效的政府赋权，善用城市规划的技术官僚队伍，使得这支队伍能够广泛的参与国家公共政策制定。政府、市场、社会、市民之间搭建出更多的交流通道和桥梁，既作为国家政策的传导者，同时也是自下而上的国家治理公共政策的搭建者、粘合剂，最终形成自上而下和自下而上相结合的态势。
图6 英国建筑和建成环境委员会组织框架（图片来源：祝贺. 设计治理在城市更新中的作用研究 —— 基于中英比较视角[D].清华大学，2020.）
图7 英国设计理事会组织框架（图片来源：祝贺. 设计治理在城市更新中的作用研究 —— 基于中英比较视角[D].清华大学，2020.）
从国家层面来讲，比如在城市更新领域，他（英国）这支队伍变成了国家利益的代理人。大量的国家的大政方针定了以后，很多的技术标准、技术政策，包括项目运作，是通过这个规划师队伍去帮助组织的。涉及到治理功能也涉及到大量辅助决策的信息情报收集，使得国家的各种决策能更精准化，为公共的和私营部门来评估土地提供视角。这个评估视角其实不是一般的房地产视角，更多的是公共利益视角、国家视角，使得市场的动力跟公共事务诉求能够做更好的捆绑。包括规划设计领域的国家代理人，它有很多辅助管理、辅助决策、辅助沟通、辅助的空间质量提升，一直到培训类的辅助治理这些职能，其实大量的由设计的行业协会、专业委员会、各种理事会来承担。看到这个你会发现他（英国）如果走这条路的话，相当大程度上可以做到标准的公务员系统的精兵简政，而真正用好第三方智库的力量。这个活动最早是应对简单的城市建设问题和城市更新的运营问题的，现在它的应用面在逐渐的扩大。越来越多的领域，包括市场投资者、城市建造者、城市公共服务提供者越来越觉得这个智库资源是非常好用的，因为它信息完备，提供的建议带有足够的专业性；它技术手段也是相当领先的，比如数字化的各种技术手段都一应俱全。这支队伍发展的范围和影响的范围越来越大。
中国的社区规划师、责任规划师将来能不能走上这样一条道路？即作为正规的政府规划师之外的一个强有力的补充，来全面介入城乡的治理，包括从国家机构到区域机构，到地方企业合作组织等等多层面参与。但是这套方法论其实是一套多元主体共治的方法论体系，政府也给了这样一个规划师制度足够的授权，同时又不让其擅权，有明确的行为准则、行为规则，以及一系列防止权力寻租的回避制度等。
图8 1997年整合后的区域发展机构（图片来源：祝贺. 设计治理在城市更新中的作用研究 —— 基于中英比较视角[D].清华大学，2020.）
我们的基层规划师、责任规划师既不能变成地头蛇，也不能变成不食人间烟火的只代表上层政府意志的这样的执行者。包括如何建立跟市场主体的关系，就是各种专业性的设计审查和普通性的设计审查跟公众、跟第三方、跟承包商、跟私人建造者之间的关系，这其实有很多的制度设计是需要做的。
