摘 要：近几年城市智慧治理的国家政策引导和地方实践探索同步进行，取得显著成效，但整体仍然存在区域不平衡、信息不互通、安全难保障、部门缺协作、政策不配套等问题，致使智慧化手段难以在政府管理中得到全面运用，短期高投入难以带来长期治理成本的下降。人本化、综合化、法治化、协同化是城市智慧治理的基本理念和发展趋势，应通过打破信息孤岛、加强规范管理、深化数据应用、促进多元协同等手段实现城市治理的目标精准化、成本适宜化。
关键词：智慧治理 城市治理 信息孤岛
【中图分类号】F299.2 【文献标识码】A
在国家治理现代化要求和居民生活需求不断提升的背景下，高效率、高质量的城市治理成为协调庞大复杂城市系统的重要手段。近年来，大数据、人工智能等技术的产生与发展促使城市治理向数字化、智慧化演进，在快速发现与有效处理城市问题的同时，也带来了信息安全、信息互通、权责划分、绩效考评、成本提升等系列问题。针对治理模式由传统型向智慧型转变中的问题，党的十九届五中全会指出，要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”，可见智慧治理在未来一段时期内仍是提升国家与城市治理效能的关键举措。当前我国城市智慧治理的地方实践层出不穷，本文将从发展特征、存在问题和发展趋势几个角度对城市智慧治理进行剖析，并提出可行建议。
一、近年来我国智慧治理发展特征
治理理念转向服务
智慧治理的最初形态表现为对城市的数字化管理，对各类城市违法行为进行督查、对各类案件进行处置，旨在提升管理监察效率，实现管理覆盖范围的扩大。随着政务公开的不断推进，政府管理与居民需求不断磨合，促使政府职能发生转变，服务的概念不断深化，数字化管理被赋予更多服务的内涵，演进成为新的智慧治理模式，智慧服务成为新的建设重点，如上海搭建了“一网通办”平台，既为个人房屋、车辆、居住证等业务提供在线服务，同时也为企业法人的营业执照办理、用工、纳税、扶持补贴等事务提供服务。在此基础上，长三角地区诸多城市实现了跨区域的“一网通办”。服务成为智慧治理的新理念。
治理技术不断创新
科学技术的发展与升级促使治理经历了数字信息化到智慧化的发展阶段，实现了从问题式治理向预防式治理的转变[1] 。
一方面，数字化治理依托移动通信、互联网和地理信息系统等技术，实现了城市治理的空间建构与网络建构，对城市进行精准把控。如2004年北京市东城区成为国内首个开展数字化城市管理试点的地区，依托数字技术极大提升了对城市问题的处理能力，有力推动了城市网格化管理新模式的形成。2005年深圳市成为全国首批数字化城市管理试点城市之一，利用单元网格管理法和城市部件管理法，对城市管理范围内的城市部件进行定位、编码、监控，并据此建立起各管理领域的数据库，进一步推进管理的精细化水平提升[2] 。
另一方面，智慧化治理依托“互联网+”、云计算、大数据、人工智能等新一代技术，实现了城市治理问题的综合整治和有效预判，在掌握信息的基础上提升了分析与预测的能力。近年来，智慧城市管理标准规范得到提升，精细化管理服务能力进一步优化。2016年杭州市积极建设“城市大脑”，搭建政策研究分析平台，利用大数据思维来解决城市管理中的规律性问题，提高政策制定的科学性和前瞻性，拓展城市精细化管理维度。2019年成都智慧治理中心正式启用，建设了与城市环境、桥梁建设、道路管理、垃圾处理等方面密切相关的信息系统，发布全国首个“5G+云+AI”智慧监控商用项目，实现了对道路、桥梁的实时高清监控、高速视频回传和人工智能分析，节约了管理成本。上海、深圳等城市在物联网、大数据支撑下建设了城市运行中心，对城市的动态运行进行实时感知，并形成完整的数据管理环节[3] 。北京、长春等城市纷纷开发“城管通”类手机APP，并通过微信公众平台等方式实现市民与管理部门的有效互动，丰富了智慧治理的内涵。
治理范围逐步拓展
智慧治理范围的拓展主要表现为以下两个方面：一是功能维度的扩张，表现为智慧治理涉及政府行政、城市治理和社会治理的多个领域，并呈现信息互联共享的趋势。城市智慧治理从设施管理的概念范围不断拓展，如上海浦东新区城市运行综合管理中心，在2019年已覆盖包括应急、公安、急救、城管、环保、市场管理、建设、交通等多个部门的政务信息，所有的信息都在这一平台共享。二是空间维度的扩张，表现为智慧治理的覆盖范围由市辖区向乡村扩张，全域智慧治理的趋势正在形成。以浙江省德清县构建的“一图一端一中心”数字治理应用支撑体系为例，通过构建乡村动态图掌控乡村实时情况，打造办事服务、本地生活服务和基层干部办公的服务端口，建立乡村数据中心，从乡村治理数据的全生命周期出发，是智慧治理在乡村地区的成功实践[4] 。
治理主体趋于多元
随着智慧治理的表现形式由单向式向互动式转变，治理主体的范围也在进一步丰富，企业、研究机构、社会公众等主体在各地治理实践中纷纷涌现，成为推动智慧治理运行的新力量。如常州市基于城市建设等领域治理专业性较强的优势，尝试引入企业力量，积极与知名通信企业、研究机构达成合作，发挥各自优势，实现政产协同，促使城市信息向政策成果科学转化；同时积极打造城市治理生态圈，通过引入第三方参与平台与政府投诉举报平台进行对接，进一步扩大公众的参与范围，增加群众认知度，使老百姓可以更加自由地表达想法，让人民充分享受智慧治理的发展成果，并通过公众监督机制倒逼治理水平的提升。
治理效能整体提升
城市智慧治理的发展推动了静态治理与动态治理的结合，治理效能在整体上有所提升。静态治理是指形成了相对稳定的网格化管理，智慧治理将“上级部门—下级部门”的线性管理模式二维化，形成了由不同管理领域和不同管理层级组成的网格化结构，治理的运行能力增强。动态治理是指对城市动态变化进行实时监测，从而快速捕捉城市运行过程中的问题，并及时派出执法队伍予以处理。如北京市在城市智慧建设过程中，对城市市政、交通、市场进行动态监管，为市民打造便利、高效、经济的城市生活，体现了治理效能的提升。
二、当前城市智慧治理存在的问题
区域发展尚不平衡
由于智慧治理需要建立在通信、网络等设施广泛覆盖的基础之上，在经济发展水平各异的条件下，智慧治理的推进程度在全国存在较大地域差异。整体而言，城市智慧治理呈现出东部地区发展较为迅速、中西部地区发展较为缓慢和超大城市、大城市较为成熟、中小城市仍在探索的空间分布特征，而中西部也存在因为领导重视、定点扶贫等原因出现点状突进等特殊案例。
信息共享尚未形成
智慧治理过程中的典型问题是“信息孤岛”问题。所谓孤岛，是指在智慧治理数据的搜集和应用过程中，横向部门间和纵向层级间的数据无法兼容、内容难以互通、缺乏共享机制，由此得到的数据往往是一座座“孤岛”，难以有效整合并发挥作用。长期以来，县（市）区是我国国家治理的基础行政单元，以此为基础构建的央地部门上下对应的管理制度沿袭至今，即横纵交汇的逻辑转换枢纽在县（区）层级，信息管理传统基本止于县（区）。随着治理精度的提高，作为国家和社会边界的乡镇成为重要的基层治理单元，相应对各方面信息的要求也越来越高。非部门对应的乡镇的简易化机构设置在应对自上而下的多部门治理要求和自下而上的多社会需求转换过程中，缺乏有效的切换机制和整合机制，“信息烟囱”问题更为尖锐。
信息安全难以保障
智慧治理主要依托移动通信技术与互联网，通信与网络安全直接影响到智慧治理信息的安全。智慧治理往往会获取部分个人信息，部分甚至涉及国家机密，在智慧治理平台难以依靠政府单独进行持续运转的前提下，平台建设、数据转化等环节往往需要信息技术企业、个人等角色辅助运行，因此存在一定的信息泄露风险。例如在新冠肺炎疫情防控期间，全国各地出现了多起泄露患者、密切接触者个人详细信息的案件。智慧治理平台在快速对人员进行排查的同时，同样面临信息安全的威胁。
部门协同缺乏长效机制
智慧治理作为一个具有综合性意义的概念，往往超越单个部门的权力界限，需要动用多个部门的资源，但部门协同机制的缺乏导致不同部门的智慧建设难以长期合作，这也成为“信息孤岛”问题难以从根本上解决的原因。从行政环节角度看，目前的智慧治理实践大多遵循“反馈、受理、派遣、处置”的逻辑，派遣与处置环节的具体负责者尚不明晰，易产生扯皮现象；从部门关系角度看，在现有的智慧治理网络下，部门事务虽然进行了一定的整合，但仍然处于“物理整合”的状态，缺乏协调机构对部门进行必要的“化学整合”，在此问题下，“政务服务一网通办，城市运行一网通管”的发展目标尚未完全实现。城市规划、建设与管理工作往往具有历史沿袭性和程序连续性特征，很多管理过程中发现的问题往往可以溯源至建设与规划的环节，规划设计的失误和建设质量的低下使得管理问题难以从根本上得到解决，增加了管理难度。
配套制度亟待完善
由于智慧治理仍然处于探索阶段，诸多城市实践仅将智慧化手段作为工作的辅助，致使其配套制度建设并未得到重视，专项立法寥寥无几。其他配套制度仍然有完善的空间，从管理人员的角度看，相关部门的管理岗位设置杂乱，管理人员技术水平各异，从业人员准入标准较低；从管理制度上看，目前多数城市的智慧治理实践缺乏统一指挥调度机构保障治理过程的顺利进行，对智慧信息的真实性和精准性尚未形成有效的评估机制[5] 。
三、城市智慧治理发展趋势
人本化
城市治理的基本目标是满足人民需要、实现人民生活质量的提升，智慧信息本身源自于人民，也应更好地为人民服务。因此智慧治理应秉承“以人民为中心”的核心理念，向人本化趋势发展。智慧化手段在运用过程中能够相对高效地发现城市问题，是实现治理目标、提升治理效能的工具，而非治理的最终目的。具有公共性的城市问题往往与市场的负外部性具有密切联系，会影响资源配置过程中的公平性，这直接关系到人民群众的福祉。因此，构建以人民为中心的智慧治理体系是保障人民利益、维护社会公平的制度基础。
综合化
为了进一步打破“信息孤岛”的局面，推动不同部门间的数据共通共享，未来城市智慧治理的一个重要趋势是综合化。综合化是指通过共建多个部门的基础数据库，将城市治理的各个领域综合起来，同时整合不同部门间从事类似工作的劳动力，实现工作人员的精简与办事效率的提升。综合化之所以势在必行，是因为这是降低政府治理成本、推进治理体系和治理能力现代化的必然要求。
以两部门智慧化建设为例，利用经济学中的成本理论对智慧治理的综合化进行分析（图1），以C表示成本、Q表示投入数量，假定智慧治理成本由人力成本和智慧化建设成本两部分构成，且智慧化建设投入数量的增加会替代部分原有的人力投入数量。在没有进行智慧化建设的情况下，仅有人力成本，此时一个部门的智慧化治理总成本为C5；单部门进行智慧化建设曲线与人力成本曲线相交与B点，此时单部门智慧化建设总成本达到最大值C7，随后随着智慧化建设边际成本的下降，总成本也逐渐下降至C6；同样条件下，综合化的两部门智慧化建设减少了城市基础信息重复开发的成本，在A点与人力成本曲线相交，此时两部门平均总成本达到最大值C6。尽管智慧治理主要依托智慧化设施建设，但依然需要一定数量的人员进行维持，因此人力成本将在Q3时达到一个相对稳定的状态，此时两部门的智慧化建设平均总成本为C4，不仅远小于单部门总成本，而且长期来看低于全部投入人力的总成本。由此可见，智慧治理综合化可以通过多部门共享建设成本的方式，降低总治理成本。
法治化
随着智慧治理的不断建设与推广，为了进一步保障治理数据的互联互通与综合利用，同时进一步保障信息安全，智慧治理立法应提上日程。由于目前智慧治理立法相对缺乏，仅有银川、大同、济宁、鹰潭四地已经颁布了智慧城市促进条例，而智慧治理应用更为广泛和深入的北京、上海等超大城市并未在该领域进行立法工作。因此智慧治理立法在未来一段时间内仍然需要广泛的地方探索，内容应涉及智慧城市规划编制、智慧治理主体范围与权限、治理信息安全保障、智慧产业发展引导等方面，从而为国家层面法律规范的出台提供实践基础。
协同化
当前的智慧治理虽然有多元的参与主体，但多主体间的互动较少，大多停留在政府部门与地方核心国企之间的合作。因此，智慧治理的重心应逐渐向下转移，实现治理主体的多元参与，“政府搭框架、企业填内容、公众找漏洞”的协同化模式将成为趋势。从官方机构角度看，以城市政府各部门为重点将转变为以区、街道为基本单元，实现城市问题的快速处理；从企业角度看，随着治理需求的不断提升，企业将成为促进技术创新和治理模块填充的重要参与者，其与政府的分工合作也将更好地提升治理的效率与质量；从社会公众角度看，随着各类智慧城管APP的开发应用，城市居民拥有更多的机会与管理部门进行互动，及时反馈隐蔽性、细微性的城市问题，以治理主体身份参与城市事务，实现城市治理的精细化。
四、完善城市智慧治理的政策建议
习近平总书记2020年赴浙江考察时指出，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔[6] 。智慧治理是信息化迅速发展的产物，实现传统治理向智慧治理转变是技术革新与完善的过程，也是传统治理主体再次发挥自身优势的过程，结合城市智慧治理的现存问题和趋势判断，提出如下建议。
打破“信息孤岛”
打破“信息孤岛”，应达成部门间资源共享机制，实现不同部门数据的共同开发、信息的互联互通。对于城市而言，规划、建设和管理的过程要“一张底图画到底”，对于城市土地利用类型、市政设施分布、人口信息等各管理领域都需要的基础数据，应实现不同部门的标准化开发，以降低开发总成本，高效利用部门内的专业力量。
加强规范管理
注重智慧治理立法，确立治理标准，规范主体行为。地方人大及其常委会应充分考虑本城市的智慧治理建设进程，以法律法规形式推动智慧城市建设，明确政府、企业、个人在治理过程中的权责范围，实现治理的规范化；同时要构建智慧信息安全保障机制，如对涉及国家机密、个人隐私的数据采取一定的传输与操作限制，避免出现信息泄露问题，并制定严格的负责机关和从业人员的准入和技术标准，保障智慧治理效能的正常发挥。
深化数据应用
加强数据的有效利用，促进智慧数据向智慧决策的转化。智慧治理的核心环节仍然是“治理”，应避免智慧信息流于形式，要着力提升对智慧信息的分析与预测能力。政府部门应与高校院所、科研机构进行密切合作，实现非涉密数据的资源共享，通过发挥科研机构的研究优势与人才优势，对城市进行专题性分析研究，及时发现城市问题，从而为政府决策提供依据，提升决策的科学化水平。
促进多元协同
推动多元主体合作，提升主体参与积极性。政府应以智慧治理APP的开发为契机，重视与企业、公众互动平台建设，搭建问题快速反馈通道，提升社会对这类治理APP的认可程度；同时可以适当建立问题反馈奖励制度，对公众反馈有价值的问题进行奖励，以提升公众参与城市治理的积极性，使智慧治理成果惠及群众。例如可以与模范企业进行合作，提供电子优惠券，反馈者在获得奖励的同时，城市问题得以发现与处置，企业也在一定程度上获得广告效应，从而实现治理主体共赢。
【本文作者为中国人民大学公共管理学院教授；中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系何春昊对本文亦有贡献】
注释
[1]邬伦、宋刚、吴强华、朱慧、童云海、安小米：《从数字城管到智慧城管：平台实现与关键技术》，《城市发展研究》，2017年第6期，第99—107页。
[2]刘文清、廖齐梅、黄明钢、杜夏雨、秦斌：《深圳：数字化城市管理建设纪实》，《中国建设信息》，2006年第24期，第25—28页。
[3]丁波涛、范佳佳、杨慷：《国内城市智慧治理的先进经验》，《中国建设信息化》，2020年第13期，第16—21页。
[4]《以数字化平台推动乡村智慧治理》，《农民日报》，2020年10月15日，第6版。
[5]刘福元：《数字化城管的主体构设：基于两轴机制、统一调度与信息共享的实证考察》，《电子政务》，2017年第10期，第79—90页。
[6]《让城市更聪明更智慧——习近平总书记浙江考察为推进城市治理体系和治理能力现代化提供重要遵循》，《杭州日报》，2020年4月5日，第A02版。
