文 / 杨伟民，全国政协常委、经济委员会副主任，中央财经委员会办公室原副主任，清华大学中国新型城镇化研究院专家顾问委员会副主任委员
本文为作者在清华大学公共管理学院第十四届“清华大学公共管理高层论坛：高质量发展与现代治理体系”上的演讲
０１ 空间治理的提出
现代化的国家治理，既要按产业或领域实行自上而下的纵向治理，也要有不同空间单元的空间治理。高质量发展，既要有产业的高质量，也要有空间的高质量。十八届五中全会提出，以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。这是中央文件首次提出空间治理。
经济发展，在抽象的意义上对全国而言是正确的。但落实到地区，经济发展的含义和内容是不一样的，比如对于一些生态脆弱或者生态重要的地区来说，如果不顾及生态条件而去盲目开发，则会带来生态的破坏、绿水青山的破坏。所以，对于生态脆弱或生态重要的地区，发展不是增加GDP意义的发展，而是提供生态产品、增加绿水青山的发展。同时，不同地区增加GDP意义上的发展，也有不同的模式和产业，如缺水地区不宜发展高耗水产业，空气容量有限的地区不宜发展高排放产业等。
此外，全球意义上也有空间治理的问题，比如各国都要积极应对气候变化，当然，在发展中国家和发达国家，应该实行共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则。这些原则在国际上适用，在一国之内也是适用的，如国内各地区都要减排，但减排程度可以是不同的。
全国主体功能区规划确定的城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区以及国家公园、自然保护区的功能不同，治理思路和重点也应该不同，不能简单应用同一政策。纵向的自上而下的治理要求，如环境治理、生态保护、地方政府隐性债务化解、金融风险防范、棚户区改造、僵尸企业处置等都是正确的，但不同地区情况不同，不能也不应该采取完全相同的治理方式与方法。
空间治理不同于现有的对地方事务的自上而下的管理，而是在国家基本制度和大政方针的基础上，根据不同空间的主体功能定位，实现人口、经济、资源环境的空间均衡以及各项工作精准落地的治理模式。
02 空间治理的理论基础
关于空间治理的理论基础，我主要讲两个概念。
第一个概念是空间发展，即在一定的空间，实现经济发展、人的全面发展、可持续发展三个发展的均衡。
不同空间，三个发展的内容和强度是不一样的，比如北京可以强调经济发展，三江源地区则应该强调生态环境保护。一个空间里面，既要有财富增加，又能公平惠及所有人，还能保持自然再生。空间发展是生态文明意义上的发展，生态文明是一种新的文明境界和社会形态。要用生态文明的元素改造工业文明，为人类社会最终走向生态文明作出我们这一代人的努力。空间发展的空间尺度可大可小，大的如长三角地区，小的可以到一个城市、一个县、一个区。
为什么要提空间发展？主要是因为我国存在空间发展的“四大结构失衡”。
一是经济与人口失衡。具体表现之一是人口向城市集中，户籍制度限制落户，农民工因此一生少工作20年，过早进入劳动力短缺状态。我们四十年的快速发展，只培养了4亿多中等收入群体，绝大多数农民并没有进入到中等收入的群体当中，而进入不到这个群体当中，其消费力就是有限的，消费力有限就制约了生产能力扩张。这是一个很重大的问题，不仅涉及空间失衡问题，同时还涉及未来产业发展的问题。
二是财力与人口失衡。现在各国人均财富支出差距比较大，与过去相比相差也很大。这意味着什么？意味着公共服务、基础设施、生活水平差距是很大的。
三是土地与人口失衡。具体表现为城乡之间，人口在向城市集中，但农村建设用地却难以进入城市，带来农村宅基地闲置和城市居住用地短缺；城市之间，一二三线城市土地配置与人口流动配置不合理，一线城市居住用地少，地价过高、房价过高，部分三四线城市人口流出，而居住用地仍在增加。
四是经济人口与资源环境失衡。过去按照行政区，而不是按照城市群或者经济区来推动城市化。在这种思路下，城市行政区就会摊大饼，造成功能集中于主城区，开发强度过高，生态空间锐减，污染严重。且最主要的问题是会带来人们出行时间的延长。出行时间的延长，意味着人的福利的消失，一天如果2小时、3小时都浪费在路上，既有损人的全面发展，又浪费能源资源、损害生态环境。北京正在搞的“减量发展”，就是在解决这样的问题，使居住地和就业地尽可能近，以减少通勤时间。
第二个概念是空间均衡，即人口、经济、资源环境如何在一个空间实现均衡。
从中美日三国都市圈数据对比可以看出，我国经济总量已经比较集中，三大都市圈集中了40%多的GDP，但是人口却只集中了23%。目前的很多经济理论抽象掉了空间差异，抽象掉了不同区域的高度、温度、湿度差异。但如果经济政策中抽象掉了这三度，是会犯错误的。区域分化有两种情况，一种情况是自然因素决定的，比如青藏高原的高度；还有一种情况要归因于改革之差、体制之差，这种差异造成的各地区之间经济发展的分化，可以通过改革来解决问题。
03 空间治理的主要内容
空间治理的对象，就是空间发展，就是协调经济发展、人的发展、可持续发展，解决空间失衡问题。同时，空间治理并不是一个单纯的生态环境治理。十八届五中全会把空间治理写进了生态文明建设，而生态文明不仅仅指生态保护问题，更多讲的是要把生态文明的理念和原则贯穿到经济建设、政治建设、社会建设、文化建设的各个方面和现代化治理的各个环节。
空间治理的单元，可以从不同角度去看，比如单从社会治理来看主要是行政区单元；从空间发展来看，主要是主体功能区单元，这个单元可能很大，也可能就是一个自然保护区；从生态环境治理本身来看，主要是自然生态系统和环境流域单元或空域单元。
空间治理的目的，是实现经济、人口、资源环境的空间均衡，同时经济发展、环境优良、民生改善，社会公平，山是山，水是水，林是林，田是田，水成河（湖），树成林，田成片，城市是城市，乡村是乡村。不要搞成城不城、乡不乡，乡村就是乡村，不是要把乡村振兴成城市，而是要把其变成原来意义上的乡村，使每个事物都回到它最初的面目。
空间治理途径或任务有这样几个：
第一，要推进形成主体功能区。主体功能区从2005年“十一五”规划建议提出来后，逐渐形成了全国主体功能区规划，并进一步上升到战略和制度。现在这个制度正在落实，习近平总书记也在多次讲话中要求各地区严格按照主体功能区定位来推动发展。
第二，各地区都要重视提供生态产品。过去讲工业、农业，并没有重视提供生态产品。各类主体功能区，包括城市化地区，应该充分重视提供生态产品，同时要大幅度降低开发强度，把更多的空间留给绿地。怎么做呢？就是落实习近平总书记提出的绿水青山就是金山银山的理念。十八届三中全会和五中全会都提出要建立自然资源资产负债表，要实行自然资源资产的离任审计，就是让各级领导在离开主政一方的时候，对自然资源进行审计，这其中不仅仅涵盖经济审计，还看你水变多变少、质量怎么样等等。换言之，就是要求各地发展经济的同时要重视保护和修复生态环境，增强生态产品的生产能力。因为生态产品关系到人民生活的幸福，如果其他都很好，空气却每天爆表，还有什么意义呢？
第三，优化空间结构。主要指实行用途管制，对基本农田、生态空间的占用进行管制；建立开发许可权制度，同步鼓励生态修复、耕地复垦、实现开发权交易；优化城市、农业、生态空间结构；优化工业、居住、公共服务、基础设施的空间结构。
第四，编制实施空间规划。空间规划是以空间发展为对象的规划，是空间发展的指南，是各类开发建设活动和约束开发行为的第二准则。目前这项工作正在探索中。
第五，统筹生态环境治理。首先要建立生态环境治理的空间单元，比如四川盆地的空间治理、大气治理要建立在什么样的空间单元基础上，包不包括重庆和其他西部地区，还是就在成都行政区范围之内？还有各地区都面临的水的共治问题，如水资源、水环境、水灾害怎么统筹治理的问题等。
第六，基础设施互联互通。现在我们硬件上的一小时经济圈建了很多，但是软件上差距还非常大。
第七，统筹使用财政转移支付。
第八，实行差异化考核评价。第九是组建协调办公室，对跨行政区的空间治理要有专门的机构。
