文 / 李铁，中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家，国家发改委城市和小城镇中心原主任
中国目前有镇区常住人口5万以上的建制镇1123个，10万人以上的建制镇321个，20万人以上的建制镇54个。其中还有五六十万人口和接近百万人口的建制镇。
如果按照国际上对城市的认定，这些行政级别最低的建制镇，早就应该是城市了。但是鉴于中国对设立城市有着较严格的审批制度，目前城市数量仍只保持在670个左右，而全国有8.3亿的城镇人口，这和设市城市数量已经严重不匹配。即使加快审批设立城市，目前每年最多也只是增加十几个，而且大多是位于县城的建制镇。
因此，在未来推进城镇化进程中，利用一批特大镇设市，激发中小城市的活力，发挥中小城市降低产业发展成本、带动农业转移人口市民化的作用，对经济增长具有重要意义。
中央政府和有关部门已经提出了增加设市城市的要求，并在《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中明确提出“中小城市数量增加”” “把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市”等。在《2019年新型城镇建设重点任务》中也强调要“稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市”。
特大镇设市是已经在现实中酝酿了几十年的政策，到目前迟迟未能推进，涉及的问题较多，特别是关系到地方行政区划的利益结构调整，政府机构和编制的设定，未来行政区划改革的方向等。
就我个人看来，虽然推进特大镇设市在当前已经处于有利时机，但还是应该注意以下几个方面的问题。
机构和人员编制的改革要有较大的突破。新设市决不能体制复归，按照现有设市城市的标准设置机构和人员编制。可以考虑借鉴过去各类开发区的经验，以及总结特大镇“小马拉大车”的经验，实行“小政府，大社会”的模式。
当下的政策环境与过去已有不同，一是计划经济分配的资源已经大幅度缩减，为上下配套获取资源而对口设立机构和人员编制的前提条件已经不复存在；二是反腐和廉政建设加强，对公务接待有了严格的限制，对口接待的必要大大减少；三是上级政府的机构改革也在推进；四是城市治理的理念和条件已经发生了变化，各种信息化的智慧管理手段可以大大提高治理效率，减少人员的配备等。即使是一些上级政府必须配套解决的县级组织配置，也可以适当减少人员编制。
率先进行特大镇设市的城市，应该在机构和人员编制改革方面进行探索。在未来的特大镇设市审批过程中，可以考虑按照户籍人口规模确定机构编制和人员编制规模，只有这样才可以调动各特大镇加快落实户改的积极性。
在特大镇率先进行户籍管理制度改革。既然按照常住人口来确定特大镇的人口规模，这也是设市的先决性条件。在特大镇设市过程中，在尊重个人意愿的前提下，应明确要求一次性把所有外来常住人口改为户籍人口，实现基本公共服务均等化。未来外来人口较多的特大镇申请设市，在户籍管理制度改革方面必须要有较大的决心，可根据常住人口规模和户籍人口规模之比，把常住人口落户作为审批新设市城市的前置性条件。
在特大镇可以加快推进集体建设用地入市的改革。中央12号文件提出促进城乡融合发展，重点内容之一就是推动集体建设用地入市。在特大镇可以进行土地制度改革的尝试，通过集体建设用地入市，降低产业发展成本。允许集体经济组织利用集体建设用地与企业进行长期合作，降低企业投入的一次性成本，并可大大减少企业对农民和集体的补偿成本，也可以把土地的短期收益转向长期发展收益，遏制房地产为导向的城市发展模式。同时也可以在特大镇辖区，开展农村宅基地流转改革，允许农民进城落户并把宅基地在市域范围内有偿转让，带资进城，获得就业和创业的启动资金。
特大镇设市后的城区规划要重塑街区经济。在特大镇设市过程中，要鼓励将发展街区经济纳入规划，严格限制甚至杜绝房地产大院的建设。要建立城市的微循环交通系统。可以在特大镇实施城区沿街土地的小块拍卖，允许中小投资者利用街区经济发展服务业，建立长期稳定的发展预期，带动就业，促进城市的服务水平和质量的稳定提高。
对于特大镇设市不用提出过高的城市规划、公共服务和生态的要求。特大镇与农村经济有着千丝万缕的联系，也是未来农业转移人口市民化的重要载体。特大镇设市有利于降低城市居民的生活成本和产业发展成本，增加城市的包容性。
如果按照现有设市城市的标准，在当前发展阶段对公共服务水平提出过高的要求，并对城市建设提出种种提升的标准，会抬高城市的门槛，不利于城市带动就业，更不利于农业转移人口在特大镇完成市民化的过渡。
特大镇在设市和人口扩张过程中，可以按照自己的发展进程，进一步提高公共服务覆盖的范围，但是可以根据自己的实际情况和财政能力，在与新市民收入水平相吻合的基础上，低成本完成城镇化过渡。例如在公办学校不足的情况下，可以允许民办学校作为补充，政府应给予一定的补贴，同时制定规划，增加公办学校的数量。再如特大镇设市后可以允许设立三甲医院，并允许开办民办医院，并在数量上放宽等。生态用地建设要尽量从简，因地制宜，避免借设市之名，大搞政绩工程和景观工程，抬高城市成本和增加债务。
特大镇设市要严格防止和控制房地产发展模式的导向。特大镇设市的用地规模，尽量以农村集体建设用地入市为主，计划用地指标为辅。防止地产商涌入，并在设市城市竞争房地产开发项目。减少房地产商的一次性用地规模，尽量发挥中小投资者和进城农民购买土地，自行建设商用住宅的积极性。产业园区建设，要尽量发挥农村集体经济组织的积极性，鼓励农村集体经济组织和投资者建立长期合作关系，要防止以地产补工业地价的房地产发展模式复归。
特大镇设市要坚决杜绝景观工程和政绩工程。推进特大镇设市，目标是发挥中小城市的低成本活力，形成中国城镇化进程中农业转移人口市民化的重要载体。重点是解决产业发展的空间和农民进城的非农就业问题。因而不能为了建设城市而忽视了农业转移人口对低成本完成城镇化过渡的要求。
特大镇设市后，城市治理要重长期，轻短期；重实用，轻视觉；重就业，轻面子。要逐步根据城市发展水平的提高和产业的提升，改进城市基础设施的供给。要实事求是地解决基础设施建设的需求问题，而不是盲目超前规划，修建大马路、大广场、规划展览馆、亮化工程、生态公园等。特别是要防止过度投资，导致新设市政府背上严重的债务负担，造成大量资源的闲置浪费。
特大镇设市，将涉及到一批已经达到一定人口规模的建制镇直接设市，也关系到新设市是否会出现体制复归，城市发展模式复归，债务复归，进而丧失发展后劲。促进特大镇设市，重点是要通过改革来激发中小城市的活力，促进农业转移人口向城镇集中。因此，可以把特大镇设市作为改革的先行示范区，通过设市的前置性要求，推进改革，降低体制成本，改变营商环境。更重要的是为中国未来中小城市的发展，提供转型的经验。
